证券时报记者 张达
作为国民经济重要产业和居民财富重要来源，房地产的发展方向备受关注。细读“十五五”规划纲要发现，“盘活存量”成为未来五年房地产发展的核心关键词之一。
“十五五”规划纲要不仅从土地供应源头提出“与存量住房、人口变动等相协调”的要求，还针对存量土地、在建项目、存量商品房等明确了一系列盘活政策，明确已供未开发土地和在建项目要“分类处置”，存量商品房和闲置商办要推进“盘活利用”等。
为什么“十五五”规划纲要如此重视房地产存量盘活？国务院发展研究中心研究员王瑞民对证券时报记者表示，城镇化进入稳定发展阶段后，一些人口净流入城市的土地开发强度已经超过30%的国际警戒线，部分城市甚至超过50%，倒逼城市向存量土地要发展，从而获取产业与居住品质升级的空间。
国家发改委宏观经济研究院研究员刘琳表示，房地产高库存、去化难是目前市场的主要问题。截至2026年2月末，我国商品房待售面积近8亿平方米，处历史高位。除了待售面积，在建项目和已供未开发土地库存压力也很大。另外，受规划配比过高等因素影响，商办、车库长期供给过量，去化压力远大于商品住宅。这些库存占压房企大量资金，不仅制约流动性，还影响房企投资能力，也因持续产生财务成本进一步加剧房企经营风险。
清华大学恒隆房地产研究中心主任吴璟认为，房地产去化压力大、需求复苏不确定，急需以供给端调整作为化解市场压力的核心举措。“十五五”规划纲要中对存量的重视，和中央城市工作会议提出的“城市发展转向存量提质增效为主”一脉相承。落实的关键是各个城市要针对不同类型的存量资产分类施策，在逐步推进过程中探索出可复制的模式。
对于存量商品房，中央明确鼓励收购存量房用于保障性住房，支持地方政府发行专项债券增加收购资金，这已成为化解房地产库存、完善住房保障体系的重要举措。2025年以来，各地存量房收储工作持续推进，据不完全统计，截至目前，全国有60多个城市明确支持收购存量房。据中指研究院监测，2025年以来，浙江、四川等省份共发行收购存量商品房用于保障房的专项债超43亿元。
刘琳告诉记者，除了地方政府专项债，在收储资金方面给予的支持政策还包括住房租赁团体购房贷款、保障性住房再贷款。各地在探索收购存量房产过程中，支持政策不断优化，收购范围扩大至各类符合条件的已建成或在建未售房源、司法处置房源、存量二手房源；收储存量房产以后的用途从保障性住房拓展至安置房、学生或企业宿舍、人才房等。
资金是实施收储存量商品房的根本保障，中国社会科学院财经战略研究院研究员、城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞建议，当前应构建政府主导、社会参与的多元化收储模式，并构建政府主导的多元化资金体系，包括扩大专项债规模、扩大政策贷款规模、配套商业银行贷款、吸引社会资金参与等。同时，收储工作还需与新房改造和城市提质相结合，与释放改善性需求相结合，与旧房改造相结合。另外，还需建立合理的激励、约束和保障机制。
而对于闲置商办用房的盘活利用，刘琳表示，过去各地有在推进，比如给予税收优惠支持业态调整等，未来或将探索更多盘活路径。
吴璟建议，对在建乃至刚建成未使用写字楼物业，可及时考虑转换用途：对于暂时停工或长期闲置的写字楼物业，优先以用途转换作为盘活方式；对已建成商品房的收购改造范围，扩展至写字楼物业。同时，鼓励和支持现有写字楼物业追求差异化竞争，包括软硬件条件的差异化和产业定位的差异化。
对于存量闲置土地，王瑞民指出，主要可分为三类：低效工业用地、出险房企持有土地、地方城投或国企土拍地块。对于后两类可考虑进行收储，对于低效工业用地可借鉴新加坡“白地”制度，探索不同土地用途间的转换途径，为工改办、工改居、商改居提供丰富的政策支持。对积极参与推进存量土地盘活的社会资本和企业，创设一定比例的“白地”地块，允许符合条件的用地人根据未来的实际需要变更土地用途，为社会资本积极参与城市存量更新等提供有效激励。
不过，王瑞民同时指出，不少存量土地、存量房、在建项目之所以难盘活，是因为背后债务关系复杂难解。资产价值回落后，收购资金很难覆盖资产背后的债务，相关利益主体对损失分摊存在较大分歧。
此前，中央同样支持地方政府发行专项债券回购存量闲置土地。在专项债自审自发试点地区，专项债券回购土地项目均已落地。据中指研究院不完全统计，截至2026年2月末，全国28个省份已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的总金额超7700亿元，专项债实际发行超3350亿元，占比约43%。
中指研究院相关负责人预计，未来地方政府或加快存量闲置土地收储节奏，同时通过合理调整土地规划、换地等方式，以更优的方案适配市场用地需求。在此过程中，支持和鼓励跨城、跨区换地，支持土地调规等的配套政策仍需进一步完善，打通堵点。
“实现房地产市场去库存的政策目标，除鼓励需求端政策以外，供给端调控同样重要。”刘琳说，盘活存量对加快去库存、尽快促进市场回稳有积极作用。接下来，预计房地产供给侧调控力度会更大，中长期的制度性改革有望推进。这有利于建立房地产发展新模式，促进市场长期稳定，最终推动房地产高质量发展。
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